中国现行养老保险制度的问题

中国现行养老保险制度的问题

中国现行养老保险制度的问题

  (一)个人账户制度设计欠合理,既不够公平,也缺乏效率

  目前养老保险个人账户设计欠合理,权利与义务不对等,效率与公平未能有效结合。其主要表现在以下各方面:

  1.养老保险“统账结合”(指统筹部分进入个人账户的基金与个人所缴的基金的结合)的个人账户制度在结构上欠合理,即个人账户“统账”不分,不能体现个人账户的法律主体地位。市场经济条件下的政府在制定养老保险政策时,必须制定责权明确,产权明晰的养老保险个人账户。政府、企业和个人本是三个不同的经济利益主体,个人账户中的“统账”不分既不能理顺职工个人与企业和政府之间的法律关系,也不能理顺企业与政府之间的法律关系,还不能理顺企业集团内部不同经济利益主体之间的法律关系。严格来讲,企业按比例上缴的养老保险费应属于社会统筹基金,是一种公共财产;而个人账户应属于个人基金,是一种私人财产,这两种基金应严格区别开来,不能混淆。可是,目前,个人缴费比例是 5%,而个人账户的建账(或提取)比例为11%(即按本人缴费工资的11%的数额建立基本养老保险个人账户),这样,个人账户增加了6个百分点,而社会统筹账户少收6个百分点。可见这样的个人账户不是一个正规的个人账户,而是一个公私混合账户,这里的“个人”就有一点名不符实。

  2.按照现行“统账结合”的养老保险制度规定执行的结果是一定比例的统筹基金(单位按比例划入个人账户的基金)与个人账户基金结合形成的个人账户不但不能体现参保个人独立的经济法人地位,而且,一旦因企业欠缴养老保险费,而在社会保障部门未按规定记足个人账户时,个人有权提出申诉,企业和政府就成了被告,形成被动的局面。不仅如此,由于企业全额缴费与企业欠缴(即由于统筹基金和个人账户基金没有分开核算,所欠缴部分是统筹基金还是个人基金并不清楚)在记账上是一个样(即都按11%比例记账),从而形成了企业多缴或欠缴养老保险费在计算职工待遇上不受影响。因为,现行政策没有因企业欠缴养老保险费而扣职工个人账户的严格规定。这造成了吃社会统筹的“大锅饭”的现象。

  3.从目前制度实际运行情况看,无论企业多缴费还是职工个人多缴费,按政策规定账户规模都为1l%,不能扩大,所以,企业和职工个人都不愿意多缴费,尤其是个人。实际上,个人账户只是计算待遇的一种方法,且目前为“空账”,不是一个实实在在的资本账户,这就会导致企业与职工产生信任危机,不利于基金征缴。

  (二)养老保险制度总体设计不够合理,既损害了公平,也损害了效率

  首先是制度分割,覆盖面窄。由于国家在设计养老保险制度方案时,没有把机关、事业单位纳入基本养老保险社会统筹范围,因此,在城镇三大社会系统组织中的三类人群的养老保险制度各不一样。机关公务员及全额财政拨款的事业单位职工的养老保险仍实行由国家财政统包。差额拨款和自收自支事业单位职工的养老保险虽然实行了社会统筹,个人缴费,但在具体政策和业务操作上,与企业的养老保险制度相比存在很大的差异性:(1)基本政策不统一,包括实施范围、缴费工资基数(双基数)、缴费比例。(2)与企业的基本养老保险制度不衔接。事业单位的养老保险只处在社会统筹阶段,个人缴费未与计发待遇挂钩,还没有建立职工个人账户,人员流动频繁,而基金无法转移。(3)养老金计发办法与企业不一致,养老金调整也不一样。(4)退休审批权与业务经办相分离。即退休审批权在人事部门,而业务经办和养老金发放在社会保障部门等。城镇企业职工基本养老保险制度也存在着统筹层次低、覆盖面不高,待遇不统一等现象。部分股份制企业、“三资”企业、私营企业以及城镇个体经济组织仍游离在基本养老保险制度之外。现行的养老保险制度没有充分发挥社会保险的“大数法则”在全社会分担风险的功能,存在着制度起点上的不公平,阻碍了劳动力的合理流动,影响了经济的发展和效率的提高。

  其次,上述三类人员的养老保险制度引出的三种不同的退休计发办法,以及在原行业企业“条条管理”体制下,行业企业的工资制度改革与计发比例不配套,即工资基数按新的工资结构,而计发比例按老的办法(国发104号)等,由此,造成离退休人员养老金差距悬殊过大。具体地说,它引起了“五个差别”:(1)离休和退休之间的待遇差别;(2)在机关退休和在企业退休以及在机关事业单位退休之间的待遇差别;(3)先退休和后退休之间的待遇差别;(4)在效益好的企业退休和在效益差的企业退休之间的待遇差别;(5)在行业企业退休和在地方企业退休之间的待遇差别。而且,这些差别并没有体现“权利与义务相对应、公平与效率相结合”的原则。这些待遇上的差别使退休人员相互之间心理不平衡,从而造成制度的公平性不够,最终导致制度效率受损。

  (三)养老保险税(费)率、社会平均工资差别大,既不利于社会公平的实现,也影响基金收支平衡

  首先,税(费)不统一,社会统筹的基础平台扭曲。从各地执行情况来看,同一行业的不同企业因在不同省份,同一城市的企业因在不同社保统筹管理体制下参保,其缴纳的费率各不相同(在16~30%之间不等),不能为企业创造一个公平竞争的环境。此外,在建立个人账户的起步阶段,个人费率也不统一。在账户11%的规模不变的情况下,个人少缴多缴在计算待遇上一个样,从而导致不同行业、不同企业间职工的不公平。

  其次,社会平均工资确定不统一,也不够科学。目前,社会平均工资的确定是各个社保管理机构以各省、市、县统计部门提供当地本年度职工平均工资为依据自行确定的,这样,在同一城市里的企业,因在不同的管理体制下参保,由于统计口径、统计数据来源不同,社会平均工资也不同,从而使企业与职工的缴费工资基数及其退休待遇水平均不一样。

  以上这些差别不仅造成了企业与企业之间、职工与职工之间的心理不平衡,挫伤了企业与职工的缴费积极性,是保险基金收支难以平衡原因之一,而且还严重影响了公平与效率的实现。

  (四)基本养老金替代率水平的长期目标与近期需要相脱节

  按现行养老保险制度,现行养老金实际替代率水平远超过当初制度设计时的60%的替代水平,基本养老保险制度“低水平、广覆盖”的初始目标难以实现。其原因有二:

  第一,部分人员按老办法计算待遇高。老待遇由三块组成:(1)基础养老金,即按职工退休前的工资的一定比例进行计发(职工退休前一般工资都比较高,打折比例也高,多数人员按90~95%.有的达到了100%,因此基础养老金比较高):(2)津贴与补贴,即各种生活补贴和福利性补贴;(3)调整养老金。按老办法计算待遇高的原因:一是基数高,即在计发工资基数上,把岗位技能工资(各行业岗位技能工资水平都不一样,有的企业把职工在职期间的活工资部分带人了退休)作为退休费计发的基数;二是统筹项目繁多。一些福利性的项目如洗理、书报费等都纳入了退休金之中。三是待遇调整幅度大。1994-1999年期间,年年增调,上调幅度与我国生产力发展水平不适应。我国国民经济年增长水平只有7~8%,而养老金增调一般按上年度职工平均工资增长率的40~80%进行调整。特别是在原行业“条条管理”体制下,行业企业之间的待遇调整水平差别大。有的增调高,有的增调低,有的年年调整,有的并非年年调整。总之,企业工资分配制度改革与新的养老金计发办法没有做到有效衔接。

  第二,部分行业企业退休人员(特别是在过渡期办理退休的人员)按新办法计算待遇亦高。其原因主要是计算指数 (所谓指数是指职工历年缴费工资与当地社会平均工资的平均比)的方法不合理。行业企业职工1996-1999年的缴费工资是按原行业职工平均工资进行封顶的,而计算指数时用地方的社会平均工资,这样分子大,分母小,得出的指数就高。国家政策规定,职工缴费工资不得超过社会平均工资的300%,这一规定就意味着指数不能超过3.0.但是有些地方在出台《并轨方案》时,规定按地方历年的社会平均工资计算指数,而对指数又不进行封顶和保底(在实际操作中,有的参保人员历年平均指数高达10;有的只有0.1,与国家政策规定的最高缴费封顶目标3.0、最低保底目标0.6相差甚远),忽视指数在计算待遇中的重要作用,于是,就出现了过渡性养老金“暴发户”现象。对此,我们可以从过渡性养老金计算公式来分析。过渡性养老金的计算公式是:上年度月社平工资1.2%缴费系数X指数X视同缴费年限(即工龄)。由此可知,缴费年限短,计算平均指数就高,如果指数不封顶,视同缴费的年限长,那么,退休金会高得离谱。如1999-2000年民航系统的飞行人员退休时,其指数均在8左右,按新的办法计算,其月养老金均为2000元左右。

  资料来源:劳动和社会保障部社会保险事业管理局。

  上述因政策缺乏效率,且政策过渡没有作有效衔接,以及操作管理过程不规范等,使过渡期内的离退休人员的养老金水平普遍有所提高,有的甚至出现离退休人员的养老金水平高于在职职工工资水平的倒挂现象,使养老金替代水平近期需要与长期目标相脱节。但是,笔者做过预测,如按照新的计算方法,过渡期结束后办理退休人员的待遇水平将大幅度下降,有些企业已经看到了这一发展趋势,于是采取积极的补救措施,即为职工建立补充养老保险。从表l中的数据情况看,目前替代率高似乎是一个全国性问题,大大高于西方发达国家25~50%的水平,这不仅严重影响在岗人员的工作积极性,而且与我国经济发展水平亦不相适应。高替代率除违背了公平性原则和制约了国家的竞争力外,还有其他危害:(1)提前退休膨胀;(2)企业逃税或逃费;(3)在缴费率和替代率都较高的情况下,企业一般不愿或无力再为职工建立补充养老保险,使第二支柱、第三支柱养老保险制度没有发展空间,导致“三支柱”的养老保险体系呈现“跛足”局面。

(五)管理体制不顺对公平与效率的影响

  目前,在养老保险制度管理方面存在的主要问题是:管理体制分割、不顺,管理责任不明,管理事权不分,社会化管理程度不高,社会统筹割据等,导致的直接后果是劳动力流动困难,养老基金难以在全国范围内进行调剂,从而不仅影响社会公平的实现,也阻碍资源配置效率提高。由于统筹层次受地方“块块统筹”管理的限制,因此,养老基金不能在经济发达地区和经济不发达的贫困地区进行调剂,经济发达的沿海地区,其养老基金积累已达几百个亿,而老工业地区及一些经济不发达的贫困地区收不抵支;正因为统筹层次低的原因,有关养老保险具体的改革方案、政策制定和基金的调剂等问题都是由地方政府决定的,而各地在缴费和待遇标准等具体政策方面千差万别,致使劳动力跨区域流动也存在诸多的困难。管理体制方面存在的问题主要包括:

  1.养老保险管理体制与其改革要求不相适应。“十五计划”纲要和国务院《关于完善城镇社会保险体系的试点方案》均明确提出了这一体系的总体目标是:“建立独立于企事业单位之外、资金来源多样化、保障制度规范化、管理体系社会化的社会保险体系”。目前经济体制改革不仅只是国有企业改革,而且包括国家机关、事业单位及科研单位都在进行改革,这就要求建立全国统一的、垂直的社会保障管理体系。虽然中央10号文件和国务院28号文件对社保机构管理体制问题分别作出了“实行系统管理”和“实行省级垂直管理”的表述,但由于种种原因,垂直管理体系没建立起来。管理体制不顺不仅严重影响整个经济体制改革的进程和社会保险管理的规范化,而且,对整个社会保障事业的发展也有着负面的影响。

  2.中央和地方政府在养老保险管理上的责任不够明晰。特别是在基金的管理上,从1998年以来,为了解决养老金的拖欠问题,中央财政多次以借款或转移支付的方式补助地方政府,但许多地方政府把向中央要求资金支持作为解决本地区资金不足的重要渠道,好像确保发放的责任在中央。在 1999年补拖欠的过程中,由于中央财政分配不均,还引起一些风波,造成“会哭的孩子有奶吃”的负面影响。有些地方甚至虚报养老基金缺口,以此骗取中央财政的支持。

  3.养老保险制度上的“条块统筹”、“块块统筹”管理仍然存在。从“条块统筹”管理体制看,虽然国务院于1998年9月将行业统筹移交地方管理,但这种管理是以省级为单位的“条块统筹”,也就是说,这种管理只不过是从行业过去的“条条统筹”过渡到了以“条”为主的“条块统筹”的管理模式罢了。即对省级社会保险部门来说是“块块”管理,对行业垂直管理的性质来说还是“条条”管理。如金融、邮政、电信等系统在市、县、区的职工,其养老统筹关系在省一级管理;部分交通、中建系统在外省(深圳、上海、厦门、重庆等)的职工,其养老统筹关系在湖北省。由此看来,行业统筹移交地方管理虽然系统统筹的范围缩小了,但其垂直统筹的性质没有多大的改变。从“块块统筹”管理体制看,目前,在全国范围内,多数地区还停留在县、市级统筹,基金管理十分分散,抵御风险能力十分脆弱。90年代以来,尽管国务院多次提出养老保险逐步实行省级统筹,但是直到1997年仅有13个省市实行了省级统筹或建立了调剂金制度。在中央和国务院强有力推进下,1998年底,约有29个省区市实行省级统筹或建立省级调剂金制度,完成了从县市级统筹向省级统筹过渡的制度变迁。但是省级统筹并没有能够解决日益深化的全国性养老支付危机,除广东、上海等少数地区有节余外,几乎2/3以上省区市收不抵支,形成巨额的养老金赤字。尽管从全国来看,养老保险基金积累余额在逐年增长(从1995年的430亿元上升到2000年的800亿元),但是分布不均衡,70%集中在东南沿海几个省,由于地区利益刚性,使畸轻畸重的养老保险负担得不到有效的调节。特别是中央政府无力在全国范围内进行统一调配、调剂养老金,也就是说无法解决各地区养老基金收支能力的差异性和不公平性。这说明省级统筹仍然是“块块专政”,块块管理体制成为实现社会养老保险所要求社会公平的天然屏障。总之,“块块专政”和“条块专政”的弊端,不仅冲击了地方养老保险统筹的正常秩序,造成了劳动力市场的人为分割,阻碍了养老保险社会化管理进程,阻碍了经济的发展,而且还影响了整个社会保障事业的顺利进行,不利于社会公平与社会效率两个目标的实现。

  4.管理权过于集中。根据《社会保险费征收暂行条例》规定,社会保险经办机构既是养老保险费征收的主体,也是养老基金管理的主体,还是养老金发放的主体。特别是省一级的社会保险经办机构,集行政管理职能和基金业务管理于一身,即养老保险政策的制定、行政管理与养老保险基金的收、支、管、用都由一个机构承担,致使养老保险费收缴漏洞多,不能足额收缴。在市场经济条件下,养老保险管理权力集中在一个部门,必然会失去有效的监督和控制。这既是滋生腐败的温床,又影响工作效率。

  5.在社会养老保险管理上没能真正与企业经营分开,企业仍代为管理养老保险有关业务。这种管理方式的危害是:一不利于养老保险各项业务的社会化管理,二不利养老基金的收缴,特别是养老保险费改税务征收后,与税务部汀现行管理不配套,三是责权不明,四是管理效率不高。

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